خصوصی سازی چگونه موجب پیشرفت اقتصادی می شود؟

داوود دانش جعفری

در دهه های اخیر برنامه خصوصی سازی توسط بسیاری از کشورهای در حال توسعه و همچنین توسعه یافته با نظام های سیاسی مختلف دنبال شده است. خصوصی سازی یکی از اجزاء برنامه های اصلاحات ساختاری است و هدف آن دستیابی به کارایی بالاتر بنگاه ها در سطح اقتصاد خرد و همچنین رسیدن به رشد اقتصادی بالاتر از بعد اقتصاد کلان است. از طرف دیگر با اجرای سیاست های خصوصی سازی بطور معمول زمینه برای کاهش هزینه های دولت و یا کسری بودجه های لجام گسیخته دولتی فراهم می شود و لذا با کاهش تورم، زمینه افزایش سرمایه گذاری توسط بخش خصوصی ایجاد می گردد. به عبارت دیگر با افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد چند پدیده اتفاق می افتد: اولاً از بعد اقتصاد خرد، وقتی مدیریت بنگاه عمومی که غالباً در قالب یک انتخاب سیاسی روی کار می آیند با مدیریت خصوصی که برمبنای کارآمدی انتخاب می شوند، جایگزین می شوند، خود بخود زمینه برای ارتقاء کارایی بنگاه فراهم می شود. مدیریت بنگاه عمومی قبل از واگذاری از یک طرف بایستی بتواند برنامه های بنگاه را همواره در چارچوب جهت گیری های سیاسی- اجتماعی دولت تنظیم نماید تا از حمایت مالی دولت برخوردار باشد. ولی از آنجائیکه بسیاری از این جهت گیری ها با کارایی بنگاه در تضاد است، زمینه افت کارایی بنگاه فراهم می شود. از طرف دیگر وقتی بنگاه به بخش خصوصی واگذار می گردد، مدیریت بخش خصوصی که از طرف سهامداران خصوصی انتخاب می شود، بخوبی درک می کند که مدیریت او در صورتی تداوم می یابد که عملکرد شرکت از هر نظر مناسب باشد. سهامدران خصوصی بنگاه نیز کاملاً واقف هستند که عدم انتخاب مدیریت قوی و کارآمد برای بنگاه در نهایت منجر به خروج بنگاه از صنعت و یا حتی ورشکستگی آن خواهد شد. اگر مدیریت بنگاه عمومی قبل از واگذاری، هیچ نوع نگرانی در مورد ورشکستگی بنگاه را بخود راه نمی داد و همواره روی حمایت های دولتی، بویژه استفاده آسان از منابع مالی دولت و یا بانک های دولتی حساب باز می کرد، در مقابل مدیریت بخش خصوصی بخوبی می داند که همه مشکلات بنگاه را باید با دست خود حل کند و اگر در این راه توفیقی نداشته باشد خودبه خود حذف می شود. این پدیده ها در مجموع شرایطی را فراهم می کند که عملکرد بنگاه خصوصی ارتقاء پیدا کند. سیاست های کلی اصل 44 در اقتصاد ایران که در سال 1384 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ گردید در واقع با هدف اصلاحات ساختاری در ایران صورت گرفت. اهداف این سیاست ها همانطوریکه در متن آن اشاره گردیده است عبارتند از: شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی، گسترش مالکیت عمومی، ارتقای کارایی و بهره وری، افزایش رقابت پذیری، افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی و همچنین افزایش سطح عمومی اشتغال و... .
هدف این مقاله این است که چگونگی تحقق اهداف سیاست های کلی اصل 44 ، بویژه آثار واگذاری سهام بنگاه های دولتی به بخش خصوصی و چالش های آن را مورد بررسی قرار دهد. بررسی های اولیه نشان می دهد که تاکنون بیش از صدها هزار میلیارد ریال از سهام بنگاه های عمومی واگذار گردیده ولی با توجه به اینکه حدود 82 درصد از واگذاری یک جابجایی در درون بخش عمومی است می توان گفت که اهداف در سیاست های کلی اصل 44 بخوبی محقق نشده است. شواهد موجود نشان می دهد بنگاه هایی که مدیریت آن به بخش خصوصی منتقل شده است، ارتقاء کارایی در این بنگاه صورت پذیرفته است ولی در مواردی که تغییری در مدیریت دولتی صورت نگرفته است و کماکان کنترل بنگاه در اختیار بخش عمومی قرار دارد، شواهدی مبنی بر ارتقاء کارایی و بهره وری در این بنگاه ها مشاهده نمی شود.
در قسمت دوم مقاله تعاریف مربوط به بخش های عمومی و خصوصی و مرزهای بین آنها مورد بررسی قرار می گیرد. در قسمت سوم این مقاله مباحث نظری که از اجرای سیاست های خصوصی سازی مورد انتظارات مورد بحث قرار می گیرد. در قسمت چهارم مقاله تحولاتی که در کشورهای مختلف پس از اجرای این سیاست ها بویژه در تغییر سهم بخش خصوصی در اقتصاد بوجود آمده به اجمال مورد بررسی قرار می گیرد. در قسمت پنجم مقاله تحلیلی از وضعیت خصوصی سازی در ایران ارائه می شود.
2- مرزهای بخش عمومی و بخش خصوصی: وظیفه اصلی بخش عمومی، ارائه کالاها و خدمات عمومی برای آحاد مردم است. منظور از کالا و یا خدمات عمومی، مواردی است که همه آحاد مردم حق استفاده از آنرا دارند و کسی را از استفاده از آن نمی توان منع کرد. کالاها خصوصی، کالایی است که مالک می تواند در آن تصرف نموده و مانع از مصرف دیگران نیز بشود. قانون محاسبات عمومی جمهوری اسلامی ایران، اشکال مختلف نهادهای عمومی را در قالب وزارت خانه ها، موسسات دولتی، شرکت های دولتی و یا نهادهای عمومی ذکر نموده است. نهادهای عمومی با مجوز قانون تاسیس می شوند و وظیفه آنها این است که خدماتی که جنبه عمومی دارد را ارائه کنند.
محدوده بخش عمومی در هر کشوری ممکن است متفاوت باشد از یک بسته ساده در مورد تامین امنیت (داخلی و خارجی)، احداث شبکه راه های اصلی، آموزش پایه، خدمات سلامت شروع می شود و ممکن است خدمات بیشتری را نیز در برگیرد مثل کمک دولت در مورد مسکن، آموزش های متوسطه و دانشگاهی را نیز در برگیرد. وظیفه بخش عمومی هر کشوری را می توان از وظایف دولت در قانون اساسی آن کشور استخراج نمود. ویژگی خدمات عمومی به این نکته بر می گردد که اصولاً خدمات ارائه شده در بخش عمومی قابلیت تفکیک اختصاصی سازی ندارند و برای یک قشر خاص نیز ارائه نمی شود بلکه همه امکان استفاده از این امکانات را دارا می باشند. بطور مثال وقتی خدمات آموزش ابتدایی توسط دولت ارائه می شود همه اقشار جامعه امکان استفاده از آن را دارند. معمولاً بخش عمومی در هر اقتصادی، از نظر حجم، بخش بزرگی از آن اقتصاد را شامل شود. همچنین باید توجه داشت که تعریف اقتصادی بخش عمومی ممکن است با تعریف حقوقی آن متفاوت باشد. بطور مثال از نظر حقوقی و براساس تعریف قانون محاسبات، شرکتی دولتی محسوب می شود که بیش از 50 درصد آن متعلق به دولت باشد ولی از نظر اقتصادی ممکن است شرکتی که کمتر از 50 درصد سهام آن دولتی باشد در زیر مجموعه بخش عمومی قرار داشته باشد. بطور مثال سازمان تامین اجتماعی از نظر حقوقی یک موسسه عمومی غیر دولتی محسوب می شود و مشمول قانون محاسبات دولتی نیست ولی از نظر اقتصادی موسسات عمومی غیردولتی در ایران نیز جزو بخش عمومی اقتصاد محسوب می شوند. بخش دولتی مجموعه وزارت خانه ها، موسسات، سازمان های دولتی در سه قوه را در برمی گیرد ولی بخش عمومی حاصل جمع بخش دولتی و شرکت های عمومی غیردولتی، سازمان هایی مثل تامین اجتماعی، سازمان بازنشستگی و حتی بنیادها را نیز در بر گیرد.
بخش خصوصی مابقی اقتصاد است پس از کسر سهم بخش عمومی. با این تعریف همانطوریکه گفته شد موسسات عمومی غیردولتی، بنیادها، شرکت های وابسته به آستان قدس رضوی و... نیز جزو بخش عمومی محسوب می شوند و برخلاف افکار عمومی که آنها را غیر دولتی می پندارد، ولی از نظر اقتصادی آنها جزو بخش عمومی محسوب می شوند. یکی از مهمترین ویژگی های سازمان های فعال در بخش عمومی این است که منابع مالی و همچنین کنترل مدیریتی این نهادها در اختیار اشخاص خصوصی نباشد و همچنین منابع در اختیار این سازمان ها نیز از منابع بخش خصوصی تامین نشده باشد بلکه مربوط به بخش عمومی باشد. با این مقدمه می توان گفت وقتی در برنامه های خصوصی سازی سهام یک شرکت دولتی به یک موسسه غیردولتی واگذار می شود اگرچه این اقدام نیز جزو آمار واگذاری ها در خصوصی سازی به حساب می آید، ولی باید توجه داشت که خصوصی سازی وقتی از نظر اقتصادی می تواند منشاء تحول در کارایی بنگاه ها باشد که انتقال دارایی از بخش عمومی به بخش خصوصی انجام گرفته باشد و لذا جابجایی در درون بخش عمومی (از بخش دولتی به شرکت های عمومی غیردولتی) بدون تحول ساختاری در شرکت که بطور معمول از طریق تغییرات مدیریت در شرکت و یا تغییر در اهداف و استراتژی صورت می گیرد، میسر نیست.
براساس تعریف نظام حساب های ملی (93- SNA) در فصل نوزدهم، بخش عمومی، واحدهای دولتی که در سطح ملی، منطقه ای و محلی فعالیت می کنند و یا واحدهای نهادی که تحت کنترل دولت قرار دارند را شامل می گردد.
منظور از نهاد تحت کنترل دولت، نهادی است که کالا و خدمات تولید می کند و به قصد انتقاع آنرا در بازار به فروش می رساند که در اینصورت این نوع نهادها شرکت (Corporations) محسوب می شوند. نوعی دیگری از نهادهای تحت کنترل دولت وجود دارد که فارغ از قیمتی که برای کالا و خدمات خود می گذارند، آنها به قصد انتقاع توسط دولت تاسیس نگردیده اند. این نوع نهادها را نیز نهادهای غیر انتفاعی دولتی می نامند. هم شرکت های دولتی و هم نهادهای غیرانتفاعی دولتی هر دو تحت کنترل دولت قرار دارند.
شیوه کنترل در شرکت های دولتی: براساس تعریف نظام حساب های ملی (93- SNA) در صورتیکه خط مشی عمومی شرکتی، توسط دولت تعیین شود، در اینصورت گفته می شود که آن شرکت تحت کنترل دولت قرار دارد.
شیوه کنترل نهادهای غیر انتفاعی: کنترل نهادهای غیرانتفاعی توسط دولت از طریق بودجه اختصاصی به این نوع نهادها انجام می گیرد.
از مجموعه بحث هایی که براساس تعریف نظام حساب های ملی (93- SNA) صورت گرفت می توان چنین استباط نمود که کلیه نهادهای متعلق به دولت را می توان در قالب دو نوع دسته بندی تقسیم نمود. یکی نهادهایی که براساس قواعد بازار فعالیت می کنند و ارائه کالاها و خدمات یارانه ای به متقاضیان در برنامه آنها نیست. این نوع نهادها را بنگاه های عمومی می نامند. دوم نهادهایی هستند که غیرانتفاعی هستند و در چارچوب قواعد بازار کار نمی کنند بلکه براساس سیاست مورد نظر دولت و مناسب با بودجه اختصاص یافته به آنان، فعالیت می کنند. این نهادها جزیی از بدنه دولتی. (General Govt) محسوب می شوند.


اشکال مختلف نهادهای عمومی را می توان در جدول زیر مشاهده نمود.

همانطوریکه ملاحظه می شود مجموعه بزرگ بخش عمومی شامل دستگاه های دولتی، بنگاه های عمومی که براساس قوانین بخش عمومی کار می کنند و همچنین بنگاه هایی است که متعلق به بخش عمومی هستند ولی با قانون تجارت اداره می شوند. اشکال مختلف بخش عمومی را می توان از طرق مختلف شناسایی نمود. راه اول برای شناسایی نهادهای بخش عمومی، بررسی چگونگی تشکیل آنها براساس قانون است. راه دوم چگونگی اعمال کنترل با حاکمیت در این نهادها است. راه سوم این است که چگونگی استخدام کارکنان نهادها را مورد بررسی قرار دهیم و راه چهارم این است که چگونگی تامین بودجه آنها را مورد کنکاش قرار دهیم.
در صورتیکه بخواهیم مرز بین بخش خصوصی و عمومی را تنها با توجه به ویژگی مالکیت مورد بررسی قرار دهیم به چارچوب ذیل خواهیم رسید:

از بین رویکردهای مختلفی که برای شناسایی بخش خصوصی و عمومی در اقتصاد ایران وجود دارد، مهمترین توصیه ای که وجود دارد این است که کنترل بنگاه در اختیار کیست؟ در خیلی از موارد بررسی وضعیت مالکیت بنگاه، پاسخ روشن و صریحی در مورد تعلق بنگاه به بخش خصوصی یا عمومی ارائه نمی کند و باید چگونگی کنترل بنگاه را نیز مورد کنکاش قرار دهیم.
اشکال مختلف کنترل در بنگاه های عمومی: شیوه های مختلف اعمال کنترل در بنگاه های عمومی را می توان بصورت ذیل برشمرد.
1- اکثریت رأی در هیات مدیره بنگاه
2- اکثریت اعضای هیات مدیره
3- اختیار نصب پست های کلیدی در بنگاه
4- اختیار نصب رؤسای کمیته های کلیدی در بنگاه
5- در اختیار داشتن سهام ممتازه در بنگاه
6- اختیار ابلاغ مقررات کنترلی به بنگاه
7- در اختیار داشتن انحصار خرید نهاده مورد نیاز بنگاه
8- در اختیار داشتن انحصار فروش محصول بنگاه
9- در اختیار داشتن انحصار تامین منابع مالی مورد نیاز بنگاه
10- در اختیار گرفتن کنترل بنگاه از طریق احکام قانونی مثل مصادره
11- در اختیار گرفتن تعیین قیمت محصول بنگاه
12- در اختیار گرفتن تعیین عرضه بنگاه
همانطوریکه ملاحظه می شود بسیاری از روش های کنترل بنگاه ها اصولاً با مالکیت مرتبط نیست و بدست گرفتن یک یا چند مورد از مکانیزم های کنترل در بنگاه چه بسا در سرنوشت عملکرد بنگاه اثر بیشتری نسبت به موضوع مالکیت داشته باشد.
3- مباحث نظری خصوصی سازی: بحث های نظری مربوط خصوصی سازی بر دو نکته تمرکز دارد. اول اینکه با خصوصی سازی بنگاه، عملکرد آن نسبت به زمانی که در چارچوب بخش عمومی اداره می شد، ارتقاء پیدا می کند. دوم اینکه با انجام خصوصی سازی، تعهدات مالی دولت کاهش می یابد و با کاهش کسری بودجه دولت سلامتی مالی دولت در مجموع بهبود پیدا می کند. موضوع برتری مالکیت خصوصی نسبت به مالکیت عمومی یک بحث نظری قدیمی است و مربوط به بحث های دهه های اخیر در مورد خصوصی سازی نمی باشد. آدام اسمیت در کتاب ثروت ملل می نویسد: « در هریک از ممالک پادشاهی اروپا، می توان با فروش و یا اجاره املاک شاهی، مبالغ درآمد قابل توجهی برای دولت استحصال نمود. آثار چنین اقدامی قطعاً نسبت به وضعیت کنونی استفاده از زمین ها توسط دربار بهتر است. اگر زمین های در اختیار دربار تبدیل به املاک خصوصی شود، قطعاً عملکرد آن ارتقاء پیدا می کند و کشت محصولات کشاورزی در این زمین ها افزایش می یابد. »
مأخذ: ثروت ملل اثر آدام اسمیت صفحه 824
ساز و کاری که با خصوصی سازی افزایش کارایی بنگاه صورت می گیرد، بهانه ای شد که در کنار بهبود سلامت مالی دولت بر اثر خصوصی سازی، کشورهای مختلف به دنبال اجرای این برنامه ها در کشور باشند.

1-3- خصوصی سازی و افزایش کارایی از منظر اقتصاد خرد: در اقتصاد خرد ادبیات گسترده ای در مورد ارتباط مالکیت و کارایی بنگاه وجود دارد. در یک مقطع زمانی سلسله بحث هایی که در اقتصاد خرد انجام گرفت که موجب توسعه مالکیت بخش عمومی در اقتصاد را فراهم نمود. چارچوب این بحث های نظری بدین ترتیب بود که وقتی بازاری در شرایط غیر رقابتی فعالیت می کند، ممکن است زمینه شکل گیری انحصار طبیعی توسط بخش خصوصی ایجاد شود (در یک محدوده معین از تابع تقاضا که هزینه متوسط بنگاه در حال کاهش است) و لذا در این شرایط، وجود بیش از یک بنگاه فعال اقتصادی در بازار تضمینی برای ایجاد رقابت و رفع انحصار و یا رسیدن به کارایی نیست. این سلسله بحث ها در نهایت منجر به طرح نظریه مالکیت عمومی در اقتصاد خرد گردید. بعبارت دیگر با توجه به بحث های مربوط به شکست بازار که ناشی از نگرانی انحصار بخش خصوصی بود، نظریه مالکیت عمومی جای خود را در اقتصاد باز کرد تا جلوی ناکارایی ناشی از انحصار بخش خصوصی را بگیرد. (1998 ) Shleifer. بعد از چندی که از طرح این نظریه در مقابل شکست بازار گذشت و موجب تقویت حضور بخش عمومی در اقتصاد گردید، سلسله بحث های جدید دیگری در مقابل نظریه مالکیت عمومی مطرح گردید که کانون توجه آن شکست دولت بود. کانون بحث های جدید این بود که وقتی بازاری رقابتی باشد، اصولاً مزیت بخش عمومی در مقابله با شکست بازار دیگر موضوعیتی ندارد و لذا از راه حل عمومی کردن بنگاه ها نمی تواند برای مقابله با انحصار بنگاه خصوصی استفاده نمود.
از طرف دیگر چنین استدلال می شد که بنگاه های عمومی به دلایلی چند از کارایی مناسب برخوردار نیستند. بطور مثال بنگاه های عمومی بخاطر لحاظ نمودن اهداف اجتماعی در راهبرد شرکت و کم توجهی به اهداف اقتصادی و همچنین انگیزه کم مدیران این نوع بنگاه ها در اداره آن، در مجموع با فضایی روبرو می شوند که موجب افت کارایی این نوع بنگاه ها در مقایسه بنگاه های خصوصی مشابه می گردد.
مثال ( 1): فرض کنید قیمت شیر یا مرغ در بازار بدلیل بالا رفتن قیمت نهاده ها افزایش پیدا می کند. در چنین شرایطی وقتی نارضایتی صرف کننده زیاد می شود ممکن است دولت برای کاهش نارضایتی مصرف کنندگان، در صورتیکه تولیدکنندگان تحت کنترل دولت باشند به آنها فشار بیارود تا قیمت محصول خود را در بازار کاهش دهند، حتی اگر قیمت های جدید موجب ضرردهی بنگاه باشد. در چنین شرایطی ممکن است عملکرد مدیریتی و مالی تولیدکنندگان دچار افت شود و لازم شود دولت از منابع متعلق به خود برای جبران ضرر بنگاه هزینه نماید. بنابراین وقوع این پدیده ها در یک مقیاس وسیع، به کسری بودجه دولت و افت کارایی بنگاه های عمومی دامن می زند. روشن است که دولت خواسته های اجتماعی مثل پایین آمدن قیمت شیر یا مرغ را نمی تواند به همین راحتی به تولیدکنندگان خصوصی تحمیل کند در حالیکه در بنگاه های عمومی وضعیت متفاوت است و مدیریت این بنگاه ها مجبور به پذیرش نظر مقامات سیاسی منصوب کننده آنها هستند.
مثال ( 2): در شرکت های بخش عمومی در موارد بسیاری تعداد استخدام شدگان بیش از نیاز اقتصادی بنگاه است. همچنین در مواردی استخدام شوندگان از حداقل شرایط احراز برخوردار نیستند و لذا صلاحیت فنی لازم برای تصاحب آن فرصت شغلی را ندارند. در چنین شرایطی هزینه بنگاه بالا می رود و عملکرد مالی و مدیریتی شرکت افت می کند. مدیران بنگاه عمومی دائماً در معرض این نوع دستورات از طرف مقامات منصوب کننده خود هستند. بطور کلی طرح مسئله شکست بازار و اینکه در بنگاه های عمومی بجای تعیین قیمت محصول از طریق هزینه نهایی، قیمت ها از طریق هزینه اجتماعی محاسبه می شود (با در نظر گرفتن اهداف اجتماعی، قیمت تمام شده محصول پائین تر از هزینه نهایی می شود) مبانی لازم نظری برای توسعه بنگاه های بخش عمومی را فراهم نمود، ولی وقتی مسایلی از قبیل افت کارایی بنگاه های عمومی مطرح گردید، اقتصاد دانان به فکر راه حل های جایگزین برای ارتقاء کارایی بنگاه ها افتادند. یکی از راه حل هایی که در این مقطع مطرح شد این بود که بنگاه های خصوصی برای مقابله با مسئله شکست بازار لزوماً نبایستی عمومی شوند بلکه برای کاهش نگرانی های ناشی از انحصار بخش خصوصی می توان از راهکارهای دیگری مانند تنظیم مقررات برای فعالیت بنگاه خصوصی استفاده نمود تا بنگاه را ملزم کند که در چارچوب تعریف شده کار کند تا مشکلی بنام انحصار بخش خصوصی ایجاد نشود، البته این راه حل بهینه اول محسوب نمی شود بلکه نوعی راه حل بهینه دوم است که می تواند جلوی گسترش بخش عمومی را بگیرد. با این استدلال دور جدیدی از سیاست های اقتصادی با عنوان خصوصی سازی در دنیا مطرح شد که هدف آن مقابله با ناکارایی های بخش عمومی بود. در بنگاه های خصوصی سازی شده، دیگر نگرانی های ناشی از اهداف اجتماعی دولت و یا افت مدیریتی در بنگاه عمومی مطرح نبود. البته وقتی از تنظیم مقررات در بنگاه های خصوصی بعنوان راهی برای ارتقاء کارایی بنگاه های خصوصی استفاده می شود در اینجا باید دقت نمود تا مقررات مربوطه در کارایی بنگاه خصوصی تاثیر مثبت بگذارد و در عین حال مانع نوآوری و یا فعالیت بنگاه برای کاهش هزینه تولید نگردد. در بنگاه های خصوصی، امکان بروز مسایل مدیریتی در بنگاه و یا بروز فشارهای سیاسی و اجتماعی برای مقاصد مختلف وجود ندارد.
Vickers & Yarrow (1989), Shapiro & Willig (1990), Shleifer &
.(Vishney (1996)
همانطوریکه ملاحظه گردید، چه در حالتی که اقتصاد در حالت غیر رقابتی فعالیت می کند، منطق عمومی سازی بنگاه ها زیر سئوال رفت و هم در مواقعی که اقتصاد در حالت رقابت کامل است. در مورد اخیر، اصولاً بنگاه عمومی هیچ نوع برتری مشهودی نسبت به بنگاه خصوصی ندارد و لذا در هر دو حالت منطق گرایش به مالکیت خصوصی در بنگاه ها بیشتر جا افتاد و این پدیده مقدمه ای شد برای طرح نظریه خصوصی سازی، زیرا چنین استنباط می شد که خصوصی سازی موجب افزایش رقابت می شود و همچنین:
1-عملکرد بنگاه های عمومی در شرایط رقابتی از بعد سودآوری و کارایی بهتر از بنگاه های خصوصی نمی باشد (در شرایط یکسان) و حتی ممکن است عملکرد بدتری هم داشته باشند.
2- انتظار می رود در شرایط رقابتی با تغییر مالکیت بنگاه از عمومی به خصوصی، کارایی بنگاه ارتقاء یابد.
3- افزایش در سودآوری بنگاه همواره برابر با افزایش کارایی بنگاه نیست. البته در شرایط رقابتی برابری وجود دارد.
4- اثر افزایش کارایی در خصوصی سازی کامل بیشتر از خصوصی سازی جزیی (فروش بخشی از سهام) در شرایط یکسان است. (2000).Alvaro Cuervo & Belen Villalonga
3-2- خصوصی سازی از منظر اقتصاد کلان: ادبیات نظری مربوط به تاثیر مثبت خصوصی سازی بر متغیرهای اقتصاد کلان همانند اقتصاد خرد چندان وسیع نیست، ولی در عین حال چند نکته اساسی در رابطه بیان می شود:
1- با افزایش خصوصی سازی، بعضی از بی ثباتی های اقتصاد کلان که ناشی از وجود کسری بودجه دولت است کاهش می یابد و بعبارت دیگر با خصوصی سازی زمینه اصلاحات مالی گسترده در بخش عمومی ایجاد خواهد شد 1997 Serven etal و Lopez-De-Silanes etal .
2- با خصوصی سازی، منطق کمک مالی دولت به بنگاه های عمومی در قالب یارانه زیر سئوال می رود و بنگاه خصوصی درک می کند که بایستی رقابت پذیر بوده و براساس اصل کارایی و سودآوری فعالیت کند.
3- همراه با خصوصی سازی، نظام مالی بویژه بازارهای مالی مثل بورس نیز بایستی توسعه پیدا کند چرا که بدون توسعه نظام مالی فعالیت بنگاه های خصوصی دچار اختلال می شود، در حالیکه در عصر سیطره بنگاه های عمومی در اقتصاد، امکان دسترسی بنگاه خصوصی به منابع مالی لازم که عموماً در اختیار دولت (منابع بودجه ای) یا بانک های دولتی است بمراتب کمتر است حتی در شرایطی که ریسک بازپرداخت بنگاه خصوصی نسبت به بنگاه عمومی کمتر باشد. روشن است که پس از خصوصی سازی امکان دسترسی بنگاه های تازه خصوصی شده به منابع مالی، خیلی بیشتر از حالتی است که بنگاه های عمومی در اقتصاد غالب بودند.
4- با خصوصی سازی در کوتاه مدت میزان اشتغال کاهش می یابد ولی در میان مدت و بلند مدت این کاهش اشتغال جبران می شود. (با افزایش رشد اقتصادی بدلیل افزایش کارایی بنگاه ها و همچنین افزایش ثبات اقتصاد کلان).

بنابراین آثار خصوصی سازی از بعد اقتصاد کلان را بطور اجمال می توان در قالب کاهش مشکلات مالی دولت مثل کسری بودجه و بدهی های دولتی و یارانه ها از یک طرف، توسعه بازارهای مالی و همچنین تغییرات در میزان اشتغال در کوتاه مدت و جبران آن در میان مدت و بلند مدت ذکر نمود.

3-3- خصوصی سازی از بعد اجرایی: خصوصی سازی یعنی فروش بنگاه های عمومی به بخش خصوصی. وقتی گفته می شود با خصوصی سازی عملکرد بنگاه بهبود پیدا می کند، منظور از بهبود عملکرد همان ارتقاء شاخص های کارایی مالی و عملیاتی بنگاه است. البته عملکرد بنگاه کلمه کشداری است و شاید توافق عمومی کمتری به آن وجود داشته باشد. ( 1996 ) Barney اما در مورد کارایی بنگاه اینطور نیست و تقریباً اکثر اقتصاد دانان روی آن تفاهم دارند و لذا آنچه که پس از تغییر مالکیت بنگاه اتفاق می افتد همان تحول در کارایی بنگاه است. از دید اجرایی، اگر مدیریت بنگاه دولتی باشد و یا خصوصی، در هر دو حالت فرض بر این است که مدیریت بنگاه برای حداکثر کردن مطلوبیت خود در تلاش باشد تا مطلوبیت سازمان و یا مالکان بنگاه. فعالیت بنگاه های خصوصی همراه است با ساز و کارهای مختلفی که در جهت تامین مطلوبیت مدیر عمل می کند مثل پرداخت حقوق مدیریت که مرتبط با کارایی مدیریت تنظیم شود و یا تبعیت بنگاه از مکانیزم بازار که مدیریت را وادار می کند تا برای منابع تامین مالی مورد نیاز بنگاه به بازار مراجعه کند و به منابع دولتی چشم نداشته باشد و همچنین به بنگاه خصوصی می آموزد، در صورتیکه کارایی بنگاه مناسب نباشد هیچیک از بانک ها حاضر به دادن وام به بنگاه نیست و... اما در بنگاه های عمومی چنین مکانیزم انگیزشی یا وجود ندارد و یا خیلی ضعیف است و امکان ابتکار و آزادی عمل مدیریت بنگاه برای حل مشکلات خود بسیار محدود است.
در بنگاه های عمومی، رابطه مالک یا مدیریت پیچ و خم های زیادی دارد. از یک طرف همه سیاستمداران، اعم از مدیران دولتی و یا نمایندگان مجلس خود را در موقعیت مالک بنگاه قرار می دهند و از مدیریت بنگاه انتظارات مختلفی را طلب می کنند که لزوماً هم جهت با افزایش کارایی بنگاه نیست، در حالیکه در بنگاه های خصوصی انتظارات مالک یا مالکین هم جهت با انتظارات مدیریت بنگاه حرکت می کند. سیاستمداران چه بخاطر اهداف سیاسی مثل رأی آوردن و یا کسب محبوبیت و چه بخاطر اهداف اجتماعی دیگر مثل کنترل تورم در مجموع ممکن است اقداماتی انجام دهند که در تضاد . با اهداف حاکمیتی در شرکت باشد و موجبات افت کارایی بنگاه را فراهم کند.
(1972) Buchanan و Niskanen
منطق خصوصی سازی در عمل این است که با تغییرات در مدیریت شرکت که ناشی از تغییر نگاه مالکان جدید است، Bos ( تغییراتی در حاکمیت شرکتی ایجاد می شود و در مجموع زمینه ارتقاء کارایی بنگاه را فراهم کند.
Cornelli & Li (1997), Laffont & Tirole
با خصوصی سازی اهداف بنگاه و راهبرد آن تغییر می کند و قدرت چانه زنی بنگاه با سیاستمداران نیز بهبود پیدا می کند و لذا این شرایط موجب ارتقاء کارایی بنگاه می شود. Shleifer & Vishney
یکی از اولین اتفاقات بعد از خصوصی سازی برخورد با پرداخت حقوق های بی رویه و یا بدور از منطق کارایی در بنگاه است و یا توقف استخدام های توصیه ای و بدور از نیاز واقعی بنگاه از طرف مدیریت جدید است.
چون نظارت هزینه دارد معمولاً بنگاه های عمومی با توجه به مشکلات کسری بودجه کمتر به آن بها می دهند. در حالیکه در بنگاه های خصوصی موضوع نظارت برعملکرد بنگاه یکی از مهمترین خواسته های سهامداران است. بعضی از پژوهشگران اقتصادی بر این باورند که دلایل دیگری نیز برای برتری کارایی بنگاه خصوصی نسبت به عمومی وجود دارد که از آن جمله می توان به نوع فعالیت بنگاه، موقعیت مکانی بنگاه، ساختار سازمانی بنگاه، مدیریت و نیروی کار را می توان ذکر کرد. Martin & Parker
در مجموع بعد از خصوصی سازی مطابق نمودار زیر تحولاتی در بنگاه خصوصی صورت می گیرد که نتیجه آن افزایش کارایی بنگاه است.

بنابراین می توان گفت پس از خصوصی سازی این تحولات در بنگاه اتفاق می افتد.
1- تغییرات در مدیریت عالی بنگاه بعد از خصوصی سازی که منجر به بهبود کارایی می شود.
2- تغییرات در مدیریت عالی بنگاه در شرایطی منجر به ایجاد تحول در کارایی بنگاه می شود که:
1-2 مالکین جدید بنگاه از درون بنگاه نباشند.
2-2 فشار سیاستمداران به بنگاه زیاد نباشد.
3-2 مدیریت بنگاه قبل از شروع عملیات خصوصی سازی تغییر نکرده باشد. -3
4-2 بازار سرمایه بعنوان یک عامل محدود کننده برای بنگاه مطرح نباشد (بنگاه بتواند منابع مالی مورد نیاز خود را از بازار سرمایه تامین کند و چشم به منابع مالی دولت ندوخته باشد).
3- بنگاه پس از خصوصی سازی، به سمت نتیجه گرایی حرکت می کند و براساس مکانیزم بازار فعالیت می کند و نه برای کسب رضایت مقامات دولتی که در تضاد با کارایی بنگاه است.
4- وقتی سهام بنگاه خصوصی شده بصورت متمرکز در اختیار یک سهامدار نباشد و بلوک های متنوعی از سهامدارن در هیات مدیره بنگاه حضور داشته باشند، طبیعتاً شرایط مناسبی برای بهبود کارایی در بنگاه بوجود می آید زیرا ارائه نقطه نظرات متنوع توسط سهامدران، به تصمیم گیری درست در بنگاه کمک می کند.
5- خصوصی سازی باعث می شود که بنگاه ها بیشتر متوجه نوآوری های جدید شوند و کمتر خود را اسیر مسایل جاری کنند.
6- خصوصی سازی باعث می شود ساختار بنگاه بسمت عدم تمرکز پیش برود و سیاست مشتری مداری مورد توجه مدیریت قرار گیرد.
در مجموع، تحولات بعد از خصوصی سازی باعث موفقیت بیشتر بنگاه می گردد.
4- سیاست های خصوصی در کشورهای مختلف و آثار آن: برنامه های خصوصی سازی از چند دهه قبل در کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته در جریان است. جدول زیر تحولات ساختاری که در زمینه مالکیت بنگاه ها طی یک دهه در کشورهای مختلف ایجاد شده را نشان می دهد.

اجرای سیاست های خصوصی سازی در کشورهای اروپای شرقی باعث گردید بمرور بعد از سال های 1990 سهم بخش خصوصی در GDP اضافه شود. در شوروی (قبل از اجرای سیاست های خصوصی سازی) سهم بخش خصوصی این کشور به سختی به 5 درصد GDP می رسید خصوصی در و در سایر کشورهای اروپای شرقی نیز در حد 10 تا 15 درصد خلاصه می شد.
بالاترین سهم بخش خصوصی در کشورهای اروپای شرقی متعلق به کشور لهستان بود که به حدود 30 درصد GDP می رسد. مطالعات بانک جهانی به نقل از ( 2007 ) Saul Estrin etal. نشان می دهد در سال 2006 سهم بخش خصوصی در جمهوری چک به 80 درصد GDP ، در لهستان ولیتوانی و بلغارستان به 75 درصد GDP و در رومانی 70 درصد GDP و در روسیه و اوکراین به 65 درصد GDP رسیده بود.
برنامه اصلاحات اقتصادی چین از سال 1979 آغاز گردید ولی این کشور برنامه خصوصی سازی خود را عملاً از سال 1993 شروع کرد. جدول زیر تحولات مالکیتی در بنگاه های بزرگ و متوسط چین را طی فاصله 2001- 1994 نشان می دهد.


همچنین نمودار 2 تغییرات در سهم بنگاه های تولیدی را برحسب ارزش تولیدات بین سال های 1978 تا 2004 را نشان می دهد. لازم به توضیح است در سال 1998 به بعد، نظام آمار چین تغییر نمود و فقط بنگاه هایی که بالاتر از 5 میلیون یوآن تولید داشته اند را مورد ثبت قرار داده است و لذا یک برش در منحنی تغییرات در سال 1998 مشاهده می شود.

5- بررسی عملکرد خصوصی سازی در ایران: سیاست های خصوصی سازی در ایران بعد از ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 توسط مقام معظم رهبری در سال 1384 شتاب گرفت. اهداف سیاست های خصوصی سازی با توجه به این سیاست ها عبارتند از:
1- شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی
2- گزارش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی
3- ارتقاء کارایی بنگاه های اقتصادی، بهره وری منابع مادی، انسانی و فناوری
4- افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی
5- افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی
6- کاهش از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی بنگاه های اقتصادی
7- افزایش سطح عمومی اشتغال
8- تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود درآمد خانوارها
همانطوریکه ملاحظه می شود اهداف خصوصی سازی در ایران کم و بیش با اهداف جهت گیری شده در سایر کشور مشابهت دارد. هدف های 1، 3، 4، 5، 7 با هدف افزایش رشد اقتصادی (در سطح کلان) و همچنین بهبود عملکرد بنگاه ( در سطح خرد ) تطابق دارد. لازم به توضیح است هدف ( 7) اشاره دقیقی دارد به افزایش سطح عمومی اشتغال دارد و نهاشتغال در سطح بنگاه خصوصی شده. بعبارت دیگر این عبارت نشان می دهد که سیاست گذار به نتایج کوتاه مدت و بلند مدت خصوصی سازی بر اشتغال وقوف کامل داشته است و به این نکته عنایت داشته است که بلافاصله با انجام خصوصی سازی امکان افزایش اشتغال در همان بنگاه وجود ندارد ولی پس از افزایش کارایی بنگاه و همچنین رشد اقتصادی در کشور، امکان تحقق هدف افزایش سطح اشتغال در سطح اقتصاد ملی وجود دارد. هدف 8 در جهت تقویت پس انداز ملی و همچنین بازارهای مالی است که لازمه موفقیت در سیاست های خصوصی سازی است چرا که اساس تامین مالی در بنگاه های عمومی در استفاده از منابع متعلق به دولت شکل گرفته است، ولی بنگاه های خصوصی باید منابع مالی مورد نیاز خود را از بازارهای مالی تامین کنند. بنابراین همراه با سیاست های خصوصی سازی بایستی تقویت بازارهای مالی مورد توجه قرار گیرد.
در مورد ماهیت هدف 2 و محدوده آن بایستی اشاره کرد که سیاست گذار بدنبال این سیاست بوده که حتی المقدور کلیه واگذاری ها از طریق بورس به اجرا درآید و امکان خرید سهام جزء توسط مردم با هدف گسترش مالکیت در سطح عموم فراهم گردد و واگذاری ها به فروش بلوک های بزرگ که مالکیت بنگاه را صرفاً در چند سهامدار خلاصه می کند محدود نشود.
نکته دیگر در مورد منطق این سیاست این است که قبل از اجرای سیاست های خصوصی سازی در ایران در سال 1384 پیش بینی می گردید نوعی مقاومت اجتماعی در برابر سیاست های خصوصی سازی بویژه در میان کارکنان و مدیران همان بنگاه مورد واگذاری شکل گیرد و این مقابله مانع از اجرای این سیاست ها در کشور گردد و لذا در جهت تحقق اهداف خصوصی سازی و رفع نگرانی های مربوطه این سیاست لحاظ گردید تا همکاری عموم مردم و همچنین کارکنان و مدیریت بنگاه مورد واگذاری ها با سیاست ها خصوصی سازی بیشتر شود. در این راستا یکی از سیاست های اجرایی که به اجرا گذاشته شد واگذاری 5 درصد از سهام بصورت ترجیحی به کارکنان و مدیریت بنگاه مورد واگذاری بود. همچنین مقرر گردید بخشی از سهام بنگاه با شرایط مناسب از نظر پرداخت (بصورت قسطی) به عموم مردم واگذار شود و بدین ترتیب ضمن تحریک تقاضای خرید سهام قابل واگذاری، سیاست توسعه مالکیت در سطح عموم مردم نیز به اجرا گذاشته شود.
تحلیل عملکرد واگذاری ها: با توجه به آخرین گزارش عملکرد سازمان خصوصی سازی که تا تاریخ 15/3/1391 منتشر شده است، نتایج واگذاری های سهام بنگاه های دولتی را می توان بشرح ذیل خلاصه نمود.

بخش اول سیاست های کلی اصل 44 در سال 1384 ابلاغ گردید و بخش مکمل آن در سال 1385 . همچنین قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 نیز بلافاصله بعد از سیاست ها توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. روح حاکم بر سیاست های کلی اصل 44 این است که دولت، بنگاه هایی را که براساس وظایف قانونی خود در اصل 44 قانون اساسی تصدی آنها را بعهده گرفته است تا سقف 80 درصد واگذار کند و برای سرمایه گذاری آینده نیز تدابیری اتخاذ کند که بخش خصوصی در حوزه وظایفی که دولت در اصل 44 تا قبل از ابلاغ این سیاست ها بصورت انحصاری در اختیار 1380 نیز در ایران - داشته، وارد شود. لازم به ذکر است که قبل از اجرای این سیاست ها نیز در سال های 1384 واگذاری هایی صورت گرفته بود ولی این بنگاه ها خارج از وظایف اصل 44 فعالیت می کردند. بطور مثال دولت در سال های اوایل انقلاب اسلامی با توجه به ملی شدن بعضی از بنگاه ها و همچنین در طول جنگ تحمیلی بنا به ضرورت، تصدی بعضی از بنگاه ها را در اختیار گرفت که این موارد خارج از اختیارات دولت در صدد اصل 44 بود. معمولاً این نوع واگذاری ها قبل از اجرای سیاست های کلی اصل 44 براساس احکامی که در برنامه های 5 ساله و یا بودجه سالیانه به تصویب رسیده بود انجام می گرفت. سیاست های خصوصی سازی در مقیاس وسیع آن، بعد از ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 توسط رهبری نظام بعد از سال های 1385 انجام گرفت.
جدول زیر- نشان می دهد از مجموع واگذاری هایی که بعد از ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 صورت گرفته است 41.76 درصد آن در ارتباط با رد دیون دولت بوده و 30.36 درصد در ارتباط با سهام عدالت و مابقی یعنی 27.88 درصد مربوط به واگذاری هایی است که از طریق فروش سهام در بورس، فرابورس و یا از طریق مذاکره صورت گرفته است. برای اینکه ببینیم آرایش سهام واگذار شده هم اکنون چگونه است و بعبارت دیگر اختیار سهام واگذار شده هم اکنون نزد بخش خصوصی است یا بخش عمومی، باید ببینیم کنترل سهام واگذار شده هم اکنون در کدام بخش قرار دارد؟ از مجموعواگذاری های صورت گرفته در بورس، فرا بورس و یا مذاکره، خریداران می توانند از بخش خصوصی و یا عمومی باشد. از مجموع سهامی که دولت بابت رد دیون واگذار نموده است، تنها ردیف های مربوط به پیمانکاران و مشاوران ماهیت خصوصی دارند و در بقیه موارد غالب آنها هم اکنون در بخش عمومی فعالیت دارند. بطور مثال شرکت های عمومی غیردولتی هم که به لحاظ کنترل و مالکیت در اختیار دولت قراردارد جزیی عمومی ایران محسوب می شوند. سهامی که بانک ها در قالب رد دیون گرفته اند، هم اکنون می تواند ماهیت عمومی و یا خصوصی (بستگی به کنترل مدیریت توسط دولت یا بخش خصوصی) داشته باشد. سهام عدالت نیز در حال حاضر در چارچوب بخش عمومی فعالیت می کند. باید توجه داشت که مصوبه دولت در تاریخ 29/7/ 88 مسئول دستگاه اجرایی مربوطه را به عنوان نماینده سهام عدالت در مجمع سهامداران معرفی نموده است. بطور مثال اگر شرکت فولاد مبارکه قبل از واگذاری زیر نظر وزارت صنایع اداره می شد، بعد از واگذاری 40 درصد سهام آن در قالب سهام عدالت با توجه به مصوبه مورخ 29/ 7 /88 دولت، کماکان وزارت صنایع نماینده 40 درصد سهام عدالت تلقی گردید. به همین دلیل ملاحظه می شود کماکان اعضای هیات مدیره این شرکت بطور کامل توسط وزارت صنایع منصوب می گردد. باید توجه داشت که سهامداران پراکنده ای که سهام این شرکت را از بورس خریداری نموده اند بدلیل غیرمتشکل بودن امکان حضور در مجمع سالیانه سهامداران برای تعیین اعضای هیات مدیره را ندارند و لذا با توجه به توضیحاتی که ارائه شد با می توان گفت از مجموع سهام بنگاه های عمومی که از سال 85 تاکنون واگذار شده است، حدود 82.32 درصد آن کماکان در کنترل بخش عمومی قرار دارد.
بعبارت دیگر با توجه به اینکه 82.32 درصد سهام واگذار شده کماکان در کنترل بخش عمومی قرار دارد، نمی توان انتظار داشت که عملکرد این نوع بنگاه ها با توجه به مباحث نظری خصوصی سازی تحولی اساسی در کارایی این شرکت ها را ایجاد نموده باشد چرا که کماکان کنترل و مدیریت در اختیار بخش عمومی قرار دارد ولو اینکه مالکیت به بخش خصوصی منتقل شده باشد. از طرف دیگر علیرغم اجرای سیاست های خصوصی سازی در ایران، آنچه که ملاحظه می شود این است که در طول سال های گذشته کماکان سرمایه گذاری های دولتی با شدت ادامه داشته است، در حالیکه مهمترین رویکردی که زمینه ساز افزایش کارایی براثر سیاست های خصوصی سازی می گردد در این نکته نهفته است که رشد سرمایه گذاری در بخش خصوصی بایستی از رشد سرمایه گذاری های انجام گرفته در بخش عمومی پیشی بگیرد.

همانطوریکه ملاحظه می شود سرمایه گذاری های انجام شده در 53 شرکت متعلق به بخش عمومی کماکان قابل توجه است. طبق آمار اعلام شده در چهارمین گزارش عملکرد قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 سازمان های توسعه ای نظیر سازمان گسترش و نوسازی در 63 پروژه جدول فوق بیش از 65 هزار میلیارد ریال سرمایه گذاری نموده اند که از بودجه عمومی 50 هزار میلیارد ریالی در سال 1389 بیشتر است (همان مأخذ:آخوندی 1390 ). بعبارت دیگر از یک طرف دولت با اجرای سیاست های خصوصی سازی، بخش عمومی را کوچک می کند ولی با سرمایه گذاری های جدید دولتی مجدداً بخش عمومی را توسعه دهد! این رویه از بعد نظری نمی تواند موجب تحول اهداف مورد انتظار خصوصی سازی در اقتصاد ایران شود.
3939


دانلود